La contestation d’une décision administrative : Le recours gracieux – Le recours en excès de pouvoir ou plein contentieux devant le Tribunal Administratif

En droit administratif, c’est le Tribunal Administratif qui est compétent pour recevoir, examiner et juger les contentieux et les litiges des citoyens, des agents fonctionnaires ou des syndicats de la fonction publique avec leurs administrations.

Le requérant doit obligatoirement avoir un intérêt à agir et être concerné, pour contester une décision devant le Tribunal Administratif.

Il existe deux types de recours ou requêtes devant le tribunal administratif :

– le recours en excès de pouvoir permet de contester la légalité une décision administrative irrégulière et d’en demander l’annulation au juge administratif. Cette procédure peut se faire sans le recours d’un avocat.

– le recours en plein contentieux se différencie du recours pour excès de pouvoir car la juridiction administrative dispose de pouvoir plus étendu pour modifier ou substituer la décision administrative. Ce type de recours peut s’exercer dans le cadre d’un recours électoral, recours avec une demande d’indemnisation financière,…

Dans ce cas, la présence d’un avocat est obligatoire.

Dispositions législatives

Les principales dispositions législatives ou réglementaires qui déterminent la procédure devant une juridiction administratif sont :

– Le Code des relations entre le public et l’administration

– Articles R411-1 à 6 du Code du Justice Administrative sur la présentation de la requête

– Articles R421-1 à 7 du Code Justice Administrative sur les délais et l’introduction de la requête en première instance devant le Tribunal Administratif

– Article R632-1 du Code du Justice Administrative sur la requête en intervention

– Loi 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations

– Décret 2005-222 du 10 mars 2005 relatif à l’expérimentation de l’introduction et de la communication des requêtes et mémoires et de la notification des décisions par voie électronique

– Décret 2012-765 du 10 mai 2012 portant expérimentation de la procédure de recours administratif préalable aux recours contentieux formés à l’encontre d’actes relatifs à la situation personnelle des agents civils de l’État

– Circulaire du 5 octobre 2012 relative à l’application du décret 2012-765 du 10 mai 2012 portant expérimentation de la procédure de recours administratif préalable aux recours contentieux formés à l’encontre d’actes relatifs à la situation personnelle des agents civils de l’État

– Décret 2012-1437 du 21 décembre 2012 relatif à la communication électronique devant le Conseil d’État, les cours administratives d’appel et les tribunaux administratifs

– Arrêté du 12 mars 2013 relatif aux caractéristiques techniques de l’application permettant la communication électronique devant le Conseil d’État, les cours administratives d’appel et les tribunaux administratifs

– Décret 2013-730 du 13 août 2013 portant modification du code de justice administrative – partie réglementaire

– Arrêté du 19 septembre 2013 relatif à l’entrée en vigueur du décret relatif à la communication électronique devant le Conseil d’État, les cours administratives d’appel et les tribunaux administratifs

– Loi 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens prévoyant que dans de nombreuses situation, sauf dérogations, le silence gardé pendant 2 mois par l’autorité administrative sur une demande vaut décision d’acceptation

– Décret 2013-1213 du 23 décembre 2013 portant modification du code de justice administrative sur l’élargissement du champ des ordonnances susceptibles d’être prises par les présidents de sous-section de la section du contentieux pour refuser l’admission des pourvois en cassation formés devant le Conseil d’État

– Décret 2014-1291 du 23 octobre 2014 relatif aux exceptions à l’application du principe « silence vaut acceptation » sur le fondement du 4° du I de l’article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (ministère du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social

– Décret 2014-1303 du 23 octobre 2014 relatif aux exceptions à l’application du principe « silence vaut acceptation » sur le fondement du II de l’article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (demandes présentées par les ayants droit ou ayants cause d’agents publics ; demandes s’inscrivant dans des procédures d’accès à un emploi public)

– Circulaire du 12 novembre 2014 relative à l’entrée en vigueur du principe « Silence vaut acceptation ».

– Ordonnance 2015-1341 du 23 octobre 2015 relative aux dispositions législatives du code des relations entre le public et l’administration

– Décret 2015-1342 du 23 octobre 2015 relatif à la codification des dispositions de nature réglementaire du code des relations entre le public et l’administration.

– Décret 2016-1481 du 2 novembre 2016 relatif à l’utilisation des téléprocédures devant le Conseil d’Etat, les cours administratives d’appel et les tribunaux administratifs

La Jurisprudence

– Arrêt N°86949 du Conseil d’État du 17 février 1950 – Dame Lamotte précisant le principe général du droit selon lequel toute décision administrative peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.

– Arrêt N°99427 du Conseil d’État du 22 décembre 1976 considérant qu’un syndicat n’a pas qualité pour présenter devant un tribunal administratif, à titre principal et en son nom propre, une requête tendant à l’annulation d’un arrêté prononçant une sanction disciplinaire à l’égard d’un fonctionnaire.

– Arrêt N°13173 et N°13175 du Conseil d’État du 12 juin 1981 indiquant qu’une requête en intervention non motivée n’est pas recevable

– Arrêt N°119627 du Conseil d’État du 29 décembre 1993 indiquant que le mauvais fonctionnement de La Poste, qui a retardé l’acheminement d’une requête d’appel, postée 3 jours avant l’expiration du délai, ne peut servir d’argument pour faire échec à l’irrecevabilité pour une requête tardive.

– Arrêt N°341731 du Conseil d’État du 22 juillet 2011 indiquant que la décision de suspension de l’exécution d’une décision administrative présente le caractère d’une mesure provisoire et n’a pas de portée rétroactive, alors qu’une décision d’annulation d’une décision administrative prononcée par le juge administratif a une portée rétroactive

– Arrêt N°335033 du Conseil d’État du 23 décembre 2011 – jurisprudence Danthony – indiquant que lorsque l’autorité administrative, avant de prendre une décision, procède à la consultation d’un organisme, seules les irrégularités susceptibles d’avoir exercé une influence sur le sens de la décision prise au vu de l’avis rendu peuvent, le cas échéant, être invoquées à l’encontre de la décision

– Arrêt N°347199 du Conseil d’État du 29 octobre 2012 précisant que, lorsque l’avis d’audience du Tribunal Administratif n’a pas pu être remis à l’avocat du requérant en raison d’un changement d’adresse et a été retourné au greffe de la juridiction, il appartient au Tribunal Administratif d’avertir le requérant de la date de l’audience personnellement et par tous moyens.

– Arrêt N°352586 du Conseil d’État du 25 mars 2013 précisant que le délai de recours contentieux contre une décision administrative remise en main propre à un agent et comportant l’indication des voies et délais de recours, commence à courir à compter de la notification, alors même que l’intéressé a refusé d’y apposer sa signature.

– Décision N°11MA01733 de la Cour Administrative d’Appel de Marseille du 14 mai 2013 indiquant que l’agent, dont la candidature a été illégalement rejetée par une décision de l’administration, peut être indemnisé de son préjudice s’il peut démontrer  qu’il a subi une perte de chance sérieuse d’obtenir le poste.

– Arrêt N°356660 du Conseil d’État du 5 juillet 2013 précisant qu’un mémoire motivé, régulièrement présenté par un requérant sans avocat et formulant des conclusions sous réserve de tous autres éléments de droit ou de fait à produire ultérieurement par mémoire complémentaire ne doit pas être regardé comme annonçant la production d’un mémoire complémentaire.

– Arrêt N°365361 du Conseil d’État du 11 décembre 2013 précisant que, si un premier recours contre une décision notifiée sans mention des voies et délais de recours a été rejeté, son auteur ne peut introduire un second recours contre la même décision que dans un délai de 2 mois à compter de la date d’enregistrement du premier au greffe de la juridiction saisie.

– Arrêt N°15MA01527 de la Cour Administrative d’Appel de Marseille du 3 novembre 2015 indiquant que la fiche de poste d’un employeur public qui confie à un fonctionnaire adjoint administratif de nouvelles missions qui n’entrent pas dans les attributions inhérentes à son cadre d’emplois doit être regardée comme révélant une décision affectant substantiellement les responsabilités de l’agent. Dans cette situation, l’agent concerné par cette modification liée à sa fiche de poste est recevable à en demander l’annulation devant la juridiction administrative.

– Arrêt N°387763 du Conseil d’État du 13 juillet 2016 considérant que si le non-respect de l’obligation d’informer l’intéressé sur les voies et les délais de recours ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d’un délai raisonnable qui, en règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu’il en a eu connaissance.

Le Code des relations entre le public et l’administration

L’Ordonnance 2015-1341 du 23 octobre 2015 a instauré un Code qui régit les relations entre le public et l’administration en l’absence de dispositions spéciales applicables. Sauf dispositions contraires, ce Code est applicable aux relations entre l’administration et ses agents.

Le Décret 2015-1342 du 23 octobre 2015 permet la codification des dispositions de nature réglementaire du code des relations entre le public et l’administration.

Lire l’article sur : Le Code des relations entre le public et l’administration oblige une administration ou un employeur public à motiver ses décisions en faits et en droit

La capacité à agir des syndicats au Tribunal Administratif

Les articles L2132-1 à 6 du code du Travail et l’article 8 de la loi 83-634 du 13 juillet 1984 portant droits et obligations des fonctionnaires prévoient que les syndicats de la fonction publique disposent d’une personnalité civile et de la capacité à agir en justice pour défendre des intérêts individuels et collectifs de ses membres, de sa propre défense statutaire et institutionnelle ou contre les décisions portant atteinte aux intérêts collectifs des fonctionnaires.

Cette disposition doit impérativement être inscrite dans les statuts locaux de chaque syndicat local qui sont déposés à la Préfecture ou en mairie. La Commission Exécutive et le bureau du syndicat doivent voter une délibération pour mandater un représentant du syndicat, pour représenter le syndicat dans son action. Cette délibération devra être jointe lors de chaque requête devant le Tribunal Administratif.

Les syndicats peuvent agir en justice devant une juridiction administrative :

– à titre principal quand le droit syndical des agents ou du syndicat n’est pas respecté dans leur établissement

– par une requête en intervention volontaire dans un contentieux entre un agent et son administration, sous réserve que le syndicat dispose d’un intérêt à agir dans le litige et que les statuts du syndicat prévoit ce droit à agir en justice. Dans ce cas, la requête en intervention doit être formée par un mémoire distinct et motivé sans quoi elle peut être déclarée irrecevable.

Le pré-contentieux : le recours gracieux ou hiérarchique

Avant toute démarche contentieuse devant le Tribunal Administratif, il est possible de formuler un recours gracieux à son administration ou un recours hiérarchique adressé au supérieur hiérarchique de cette autorité administrative.

Le recours gracieux ou hiérarchique prend la forme d’une simple lettre adressée en recommandée avec accusé de réception. L’administration dispose d’un délai de 2 mois pour répondre. En cas de silence gardée par l’administration pendant ce délai de 2 mois, cela équivaut une décision implicite de rejet, donc un refus de l’administration.

Le demandeur dispose alors d’un délai de 2 mois pour saisir le Tribunal Administratif de son recours contentieux en excès de pouvoir, annulation ou plein contentieux.

La requête pour excès de pouvoir ou en annulation

Ce recours contentieux permet de demander l’annulation d’une décision administrative et il doit être fondé sur la violation par cette décision d’une règle de droit. Le requérant doit avoir un intérêt à agir et être concerné par la décision contestée pour pouvoir formuler cette requête devant le Tribunal Administratif.

Cette procédure est la seule possibilité d’obtenir une réparation ou l’annulation contre une décision considérée illégitime par le plaignant contre une administration.

Un délai de 2 mois pour déposer un recours administratif

Dans le cadre d’un recours devant le Tribunal Administratif, il est important de respecter les délais légaux prévu par :

– les articles R421-1 à 7 du Code justice administrative

– la Loi 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

Ainsi, les requérants disposent d’un délai de 2 mois pour contester une décision de l’administration devant le tribunal administratif. Le délai de 2 mois commence à courir :

– soit à compter de la notification ou de la publication de la décision écrite

– soit à l’expiration du délai de refus implicite en cas d’absence de réponse

Les délais de recours d’une décision administrative ne s’appliquent qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision.

La requête doit impérativement arriver au greffe du tribunal avant l’expiration de ce délai. Il faut donc la poster suffisamment tôt pour qu’elle parvienne à temps. Si le délai n’est pas respecté, la requête sera irrecevable. Toutefois, si le requérant attaque une décision individuelle dont il est le destinataire, l’administration doit avoir indiqué le délai de recours dans la notification.

La nécessité d’une décision administrative

Seule peut être attaquée une décision. Il n’est pas possible de contester un avis, renseignement ou déclaration d’intention. Si une personne veut obtenir une indemnité en réparation d’un préjudice ou se heurte au silence de l’administration, il devra interpeller le service concerné par lettre recommandée avec accusé de réception en demandant une décision de l’administration.

Si l’administration ne répond pas dans un délai de 2 mois, elle est considérée avoir pris une décision implicite de rejet, signifiant un refus, qui pourra alors être attaquée devant un juge administratif.

Toutefois, dans de nombreux cas, la Loi 2013-1005 du 12 novembre 2013 a habilité le Gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens en prévoyant que dans de nombreuses situation, sauf dérogations, le silence gardé pendant 2 mois par l’autorité administrative sur une demande vaut décision d’acceptation.

De nombreux décrets ont été publiés à ce sujet :

– Décret 2014-1286 du 23 octobre 2014 relatif aux exceptions à l’application du principe « silence vaut acceptation » sur le fondement du II de l’article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (ministère des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes )

– Décret 2014-1287 du 23 octobre 2014 relatif aux exceptions à l’application du délai de deux mois de naissance des décisions implicites d’acceptation sur le fondement du II de l’article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations

– Décret 2014-1288 du 23 octobre 2014 relatif aux exceptions à l’application du principe « silence vaut acceptation » sur le fondement du 4° du I de l’article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations

– Décret 2014-1289 du 23 octobre 2014 relatif aux exceptions à l’application du principe « silence vaut acceptation » sur le fondement du II de l’article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations

– Décret 2014-1290 du 23 octobre 2014 relatif aux exceptions à l’application du délai de deux mois de naissance des décisions implicites d’acceptation sur le fondement du II de l’article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations

– Décret 2014-1291 du 23 octobre 2014 relatif aux exceptions à l’application du principe « silence vaut acceptation » sur le fondement du 4° du I de l’article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations

– Décret 2014-1303 du 23 octobre 2014 relatif aux exceptions à l’application du principe « silence vaut acceptation » sur le fondement du II de l’article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (demandes présentées par les ayants droit ou ayants cause d’agents publics ; demandes s’inscrivant dans des procédures d’accès à un emploi public)

Saisir le Tribunal Administratif

Il existe de nombreux tribunaux administratifs en France. Pour déterminer quel tribunal est compétent, une règle précise a été fixée par la loi. Chaque tribunal administratif possède un territoire géographique sur lequel il est compétent.

Ainsi, le Tribunal administratif auquel vous vous adresserez dépendra du lieu où se trouve la personne publique à laquelle vous vous opposez. La requête peut être remise en main propre directement au greffe du tribunal administratif ou envoyée par courrier, de préférence avec accusé de réception. Si la requête est envoyée par fax, elle doit être confirmée par le dépôt ou l’envoi de l’original, signé par le requérant.

Le contenu de la requête

La requête est un document écrit et signé, obligatoirement rédigée en français. Elle peut être rédigée sur papier libre et il est préférable de la dactylographier lisiblement. Elle doit mentionner les noms, prénom et adresse du requérant. Tout changement d’adresse doit être porté à la connaissance du Tribunal Administratif.

La requête doit contenir tous les éléments nécessaires à la résolution du litige :

– présentation du requérant et son intérêt à agir

– les conclusions : ce que le requérant demande exactement au au tribunal ( annulation de la décision contestée, l’octroi de dommage et intérêts,…). Le tribunal ne puet statuer au-delà de ce qui lui est demandé.

– l’exposé précis des faits

– les moyens de droits : les arguments juridiques tendant à montrer le bien fondé de la demande ( décret, loi, arrêté,..). Le requérant doit démontrer que l’acte ou la décision attaquée est illégal et pas seulement défavorable.

Les moyens peuvent porter sur :

– la légalité externe : le vice de forme, le vice de procédure, l’incompétence du signataire de la décision administrative

– la légalité interne : la violation d’une disposition législative ( loi, ordonnance ) ou réglementaire ( Décret ), détournement de procédure ou de pouvoir par l’administration dans sa décision

Des décisions de jurisprudences ayant déjà été jugées peuvent être citées en appui de l’argumentation de la requête.

Dans l’inventaire des arguments, la requête doit impérativement faire figurer tous les arguments du requérant. En effet, la procédure étant écrite, les arguments exposés oralement lors de l’audience ne seront pas pris en compte par le juge.

La requête est déposée ou envoyée en autant d’exemplaire que de parties au litige + 2. Ainsi, s’il n’y a que deux parties en litige, le requérant et le défendeur, la requête devra être déposée ou envoyée en 4 exemplaires.

Les pièces à joindre à la requête administrative

La requête doit nécessairement être accompagnée de :

– la décision attaquée, sauf en matière de dommage de travaux publics. Lorsqu’il s’agit d’une décision implicite de rejet liée à une absence de réponse de l’administration, il faut joindre la copie de la demande adressée à l’administration et l’accusé de réception.

– un récapitulatif ordonné et numéroté de toutes les pièces justificatives utiles à la résolution du litige ( mandatement, copie d’une pièce d’identité, Loi, Décret, arrêté,..) notamment celle que le requérant aurait déjà communiqué à l’administration.

Ces documents sont fournis en autant d’exemplaires que la requête et sont accompagnés d’une liste récapitulative.

Le coût de la procédure au Tribunal Administratif

La taxe de 35 € pour pouvoir saisir le tribunal administratif a été abrogée depuis le 1er janvier 2014.

Toutefois, il est possible que cette procédure contentieuse occasionne des frais supplémentaires :

– les frais aux dépens : Ce sont les frais correspondant aux mesures d’instruction qui se sont avérés nécessaires ( honoraire de l’expert, photocopie,…). Il est possible de demander au juge le remboursement de ces frais en vertu de l’article L761-1 du Code de justice administrative

– les honoraires d’un avocat, même si le recours à un avocat n’est pas obligatoire au Tribunal Administratif

En effet, le recours à un avocat n’est obligatoire devant le Tribunal Administratif que si la procédure a pour objet de demander une indemnisation financière ou le versement de dommages et intérêts à une administration publique. Dans les autres cas, le recours à un avocat reste facultatif.

En fonction de ses revenus, le requérant peut demander à bénéficier de l’aide juridictionnelle gratuite qui couvrira les frais d’avocat. Lorsque le requérant a dû engager des frais à cause du recours, il peut demander au Tribunal Administratif de condamner son adversaire à lui rembourser ses frais en chiffrant sa demande.

La partie perdante ne peut obtenir le remboursement de ses frais, et peut en plus être condamnée à rembourser les frais d’avocat de l’autre partie, qui s’élèvent en moyenne entre 1000 € et 1500 € pour une requête administrative en contentieux.

La durée de la procédure au Tribunal Administratif

Le délai moyen de la procédure devant le Tribunal Administratif peut varier selon les juridictions entre 9 mois et 3 ans. Si le requérant a connaissance de faits identiques à sa requête, il est conseillé de le signaler pour accélérer le traitement de sa demande.

La procédure peut s’arrêter à tout moment si :

– le requérant obtient satisfaction de la part de l’administration avant le jugement

– il renonce à sa requête.

La contestation du jugement devant la Cour Administrative d’Appel ou le Conseil d’État

En cas de contestation du jugement, Il est possible de faire appel devant une CAA – Cour Administrative d’Appel.

Il en existe sept en France et vous devrez vous adressez à celle dans le ressort de laquelle se situe le tribunal administratif qui a rendu le jugement que vous souhaitez contester. Le recours à un avocat est obligatoire devant la Cour Administrative d’Appel.

Le recours en appel n’est pas suspensif et rend applicable l’exécution de la décision du Tribunal Administratif.

La décision de la Cour Administrative d’appel peut être contestée par un pourvoi devant le Conseil d’État, qui est la Haute Cour de la justice administrative.

Le recours devant le Conseil d’État n’est pas suspensif et rend applicable l’exécution de la décision administrative contestée.

Le recours à un avocat est obligatoire devant le Conseil d’État. Le Conseil d’État ne jugera pas le fond du dossier mais vérifiera les éléments du fond de Droit. Cette procédure devant le Conseil d’État est longue, entre 3 et 5 ans, et les honoraires d’avocat peuvent s’élever à 5000 € par procédure.

La décision implicite d’acceptation

La Loi 2013-1005 du 12 novembre 2013 a habilité le Gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens.

Cette disposition modifie plusieurs articles de la loi 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

Dorénavant, sauf dérogations, le silence gardé pendant 2 mois par l’autorité administrative sur une demande vaut décision d’acceptation.

Toutefois, ce principe ne s’applique pas dans le cadre des relations entre les autorités administratives et leurs agents.

Pour aller plus loin

Lire l’article sur : Le Code des relations entre le public et l’administration oblige une administration ou un employeur public à motiver ses décisions en faits et en droit

Lire l’article sur : les juridictions civiles – pénales et administratives et les procédures en contentieux

Lire l’article sur : Les délais de prescription devant une juridiction civile – pénale et administrative

Lire l’article sur : les procédures en référé des agents ou des syndicats au tribunal administratif – définition – formulation – envoi et recours

Lire l’article sur : la capacité et les intérêts à agir en justice des syndicats devant une juridiction civile – pénale ou administrative

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